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养老院投资升温国设民营求平衡受

2019-01-31 21:41:06

  养老院投资升温国设民营求平衡

  大笔政府投资即将进入养老产业,民营资本机会何在?

  一股兴办养老院的浪潮正在各地持续升温。《社会养老服务体系建设十二五规划》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)2月中旬公开亮相,更是增加了这股浪潮的热度。

  《征求意见稿》释放出明确信号:在接下来的五年,各级政府将加大财政投入,着力进行养老机构设施建设。

  具体目标亦为此设立:到2015年,每千名老年人拥有养老床位数将达到30张,直接新增养老服务就业岗位500万个;五年间将增加日间照料床位和机构养老床位300万张,实现养老床位总数翻一番;改造30%的现有床位,使之达到建设标准。

  接下来的五年间,全国老年人日间照料中心将实现城市社区基本覆盖,农村社区半数以上覆盖。

  2月28日,《征求意见稿》为期18天的意见征求期结束。随后它将继续修改,并提交发改委及国务院审批,终成为十二五期间31个专项规划之一。

  在不少人眼中,中国养老产业的春天已经来临。然而,各地政府投资的公办养老院大规模上马,亦引发业界对养老产业国进民退的担忧。

  政府投入大幅增加

  据本刊了解,在北京,福利院扩建工程即将启动。一家超大型养老院拟选址南六环大兴区,各区县亦着手上马超大型区级养老院;济南也敲定将由政府投资2亿-3亿元,在市中区新建一处大型社会福利中心;武汉市目前正在动工兴建十个市级和区级公办养老机构;长春则提出要继续整顿规范养老机构,在两年内每个城区、开发区都要新增400张以上公办养老床位。

  一个明显的趋势是,政府对养老院的投资将大幅增加。《征求意见稿》明确要求各地政府将公办养老机构所需经费列入财政预算,并建立动态保障机制。投资以地方投入为主,鼓励社会捐资,中央财政根据各地发达程度予以适度补助。

  这与以往政府的态度有明显不同。十一五阶段,我们听说医疗投了8000个亿,而养老投了多少?没有!原民政部社会福利与慈善事业促进司原司长、北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀坦言,家庭养老的主导思维下,养老服务的政府投入太少。

  过去30年间,中国政府对养老服务的承担,就是体现在举办公办养老院上。但碍于拘谨的财政资源,这些公办养老院均定位于传统救济性福利,以收养城镇三无人员和农村五保户,其数量及覆盖面一直有限。

  对于政府加大养老投入,学界和业界均充分肯定。不过,若其仍是延续以往做法,完全由政府全力包办,其前景又让人担忧。来自国家发改委社会发展所的课题报告指出,由于缺乏竞争压力,公办养老院容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象,经营灵活性较差。

  不少人担心此轮政策终创造的是更多低效高耗的国营机构。全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春亦指出:国家为公办养老机构定事业编制、定财政划拨经费额度,管理和服务人员坐着三维扫描服务铁交椅、捧着铁饭碗。这意味着他们不用去市场刨食,就能舒舒服服地得到资源

养老院投资升温国设民营求平衡受

  民资机会几何

  事实上,为解供给和投资难题,自上世纪90年代后期,中国政府逐步放开了养老机构社会化的大门,也有人称之为甩包袱。自此,大量的民办养老院涌入市场,在不少地区,民办养老机构的数量已经大大超过了公办养老机构,其中又以小型和面向低端市场的机构为主。

  但此时入场的民办养老院,要面对盈利压力和公益性的两难选择。中国社会科学院学者杨团指出,大量民办养老院的运营资金,完全依赖于老人缴费,而中国老年群体普遍贫困,不少民办机构面临发展困局。

  起初,进入养老产业的大多为规模较小的私人资本,投资实力有限。接受本刊采访的多家养老院院长表示,民营养老院少有自己的房产,寻找租期稳定、建筑机构、面积合适的场所是机构面临的头号电力钢管杆难题。相关数据显示,房租已占到民办机构支出的50%以上。此外,由于支付的报酬普遍偏低,员工流动过于频繁,专业护理人员非常缺乏。

  由鹤童老年福利协会(下称鹤童)主办的长期照护全国联盟,对旗下68家养老院的调查发现,有养老机构租赁私人房屋,房东要将房屋收回,导致老人无法安置;由于护理人员整体福利较低,护理队伍十分不稳定,专业人员流失严重。

  不少专家将民营养老机构的运营困难归因于缺乏补贴。尽管专家们曾乐观预计,全国1.67亿老年人口可撬动1万亿元规模老龄产业,但事实上,由于中国老年人普遍贫困的状态,养老服务市场有效需求不足,市场化养老机构发展迟滞。真正需要机构养老服务的高龄老人,其有限的支付能力不仅限制了企业的定价空间,护理服务的高人力、管理成本更抑制了企业的利润。

  根据原上海市人大代表李传福为本刊提供的账单,在上海建立一所严格符合国家标准和劳动法规的养老院,每月人均基本成本达到3500元以上。这已经超出了绝大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下,单凭私人之力必然难以维持,何况,民营资本也有追求回报的需求,矛盾更加尖锐。

  在不少学者看来,面对未富先老的现实国情,政府应为相当一部分的养老服务埋单。但如果埋单的方式依然是政府亲力亲为运作公办养老院,无疑会再次陷入供应不足、效率低下的陷阱。对此,杨团样本印刷设计厂家批发开出的药方是,将政府的财政优势与市场化的管理运作相结合,大力推行公设民营。

  所谓公设民营,即是政府补贴机构硬件,交由民间机构市场化运营。在香港和台湾,此种方式已被广泛运用。政府按规划新建养老院后,通过公开的招投标寻找合格的民间机构运营,并对其服务质量及财务进行严格的考核监督,以低于市场价格收住经过评估后的老人。在杨团看来,公设民营的方式可以实现效益化。

  这一思路事实上也得到了政府方面认可。此次《征求意见稿》明确提出,在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下,积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业。

  但在此框架下,目前与公设民营相关的配套措施还未考虑。未来投资有多大规模将进入公设民营机构,如何明确公民双方的与产权,如何建立非营利组织的会计准则等,仍需进一步讨论。虽如此,在王振耀眼中,这仍是民间机构发展的契机。

  不过,李传福认为,当前大多数的民间机构还很弱势,既没有资金,也没有人才,要让政府拿出来,你得说服人家,我民间机构来做会比你政府做得更好。

  闫青春说,真正的公设民营包含着两层含义:对于新建的养老院,要通过招投标的方式,引入民间机构;已有的公办养老院,则要继续进行事业单位改革,推进法人治理。终公办养老院的运营者都是非行政化的独立主体。

  杨团则表示,通过市场竞争,各运营机构可以形成管理品牌,并实现一定资本积累,也可以进而购买自己的资产,转型为民办公助的机构。至于高端市场,则由民办民营的机构充分竞争,提供更次的服务。

  公设民营求平衡

  显然,中国老人的支付能力决定现阶段纯粹的养老产业很难获得高额利润。杨团认为,养老机构目前离不开政府早期的扶持。但她也指出,为获得良性发展,同时还需要建立科学的游戏规则。《征求意见稿》发布,政府态度的转变,也被看做推动制度建设的转折点。

  在上一轮社会化过程中,亦有一些公设民营的机构涌现,其经营模式分为承包和委托两类,至今从总体观察均难言成功。

  承包模式覆盖面广。即政府建房后,由民间机构承包,交承包费后自负盈亏。承包费依合同而定,有的是按比例分配收益,有的是约定固定管理费用,或者直接体现为房租。在这一模式下,政府成了收房租赚钱的人。每年按市场价向政府缴纳70万元房租的江西省南昌市社会福利院老年颐养中心负责人说。

  本刊从多家承包原公办养老院的机构了解到,他们初与政府合作的机缘,大多是由于官办养老院长期亏损,因而招募相对成熟的民营机构接盘。政府的角色主要是房东。承包者每月向政府缴纳的租金与市场持充满了无知与愚昧;那种无文化的形态平,房租之外自负盈亏。政府不参与任何后续的投资和经营。

  对此有着长期观察的李传福表示,政府方面只管收钱,自以为把风险转移了;机构自负盈亏,又要想办法赚钱。既没有体现政府的,老人也没享受到更好的服务。

  另一种委托模式的典型,是北京月谁都会做错事]世界上没有永远不犯错误的人坛街道办事处与鹤童自2006年底起合作运营的月坛街道敬老院。具体由政府通过招投标,委托民间机构管理,并按合同支付管理费,实行收支两条线。政府向鹤童支付包括员工工资、运营等在内的各项经费;鹤童获得全年收入6%的管理费。除财务管理,月坛街道办事处还负责对鹤童的服务进行监督和评估。

  合作一年后效益明显。到2007年5月25日,月坛街道敬老院入住率低、社会效益低下的面貌改观,入住率已达到了100%,并且全部为非自理老人,其中还包括部分低保老人。同时,不仅收支预算达到平衡,还有盈利。

  不过,此种得到学界、业界普遍认可的月坛模式,四年来并未进一步推广。主要原因在于机构缺乏热情。杨团认为,依公建民营的本意,即使机构盈利,政府也应将包括房租补贴在内的盈利部分反哺机构,进而提高服务水平或降低收费,以真正惠及入住的老人。但在月坛街道敬老院,占运营成本三分之一的房租仍由鹤童上缴的盈利支付。在杨团看来,这事实上将民间机构变成了政府的摇钱树。2008年,月坛街道敬老院的护理员,工资仍然停留在签约时的800元。多次交涉无果,终护理员便集体停工抗议。

  问题的焦点在于补贴模式的设定。对于承包模式下政府的缺位,南京市鼓楼区自2006年起试点政府补贴。鼓楼区政府长期(1012年)租赁了四处合计11500多平方米的房屋,无偿提供民营养老机构使用。到2009年底,全南京市一共有29家公建民营的养老院。

  南京市社会福利服务协会会长钱国亮介绍,其委托对象,都通过如果你把人生轨迹安排成天命公开的招投标确定。而机构的租金,一般低于市场价,有的区则给予免费政策。房租的差价,即是机构的补贴

  这一做法在赢得学界、业界肯定的同时,也引来国有资产流失的非议。杨团指出,还应有相应的制度设计,抑制机构的盈利冲动。一位反对直接补贴机构的学者也向本刊表示,在缺乏非盈利组织会计准则的时候,政府的支持,难以保证真正用于机构的长远发展及服务质量的提升。

  李传福则认为,除了加强政府监管,成功的关键在于合作双方权利义务的界定。他发起成立的上海和睦家养老事业发展中心(下称和睦家),与上海某一乡镇政府合作,采取委托经营的模式运营开办了一家新的养老院。

  李传福介绍,在与政府商议时,他们提出了若干运营目标,如在三年里建成上海市的示范机构、入住率及满意率的具体指标等,一旦达到,机构就可获一定比例的管理费。机构的全部开销,均实行收支两条线。经营则严格按国家标准测算成本,如护理员的配比、护理员工作时长、室内温度、膳食指标等。但3500元-5500元不等的成本费用,远非普通老人所能承担,为此还得再与政府协商确定收费价格。想要老人也分享经济发展的利益,那么就定一个低一点的价格。其间的亏损,即是政府的补贴。

  为保证政府补贴补给需要的老人,和睦家制定了长期照料规划。李传福解释,因为该养老院由镇级财政出资,因此要首先满足该镇老人的养老需求。养老院方面要求政府对该镇的老人都进行评估。凡60岁以上的老人,即被纳入到政府的养老管理体系之中,可以享受社区养老服务。只有75岁以上、需要二级以上护理的老人,才能申请入住养老院。在满足这部分老人需求之外,其他的普通老人只能排队入住。

  李传福对这一套评估机制充满自信。而事实上在台湾和香港地区,为保证补贴的有效性,都建立了类似机制。

  据了解,中国的政府部门正在建立类似的评估制度,有望在2011年实行。闫青春介绍,在公共资源有限的情况下,所有享有政府补贴的公办养老院或公建民营的养老院,都须有优先接收通过评估确定的、需要帮助的老人。

  这样的做法,当前肯定会有很多阻力。但闫青春表示,改革总需要跨出步。

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